Давно и много говорится, что важнейшим направлением работы государственных органов
в КР является создание в стране самых благоприятных условий для отечественных и
зарубежных инвесторов. Решающими при этом являются: стабильность правил,
регулирующих экономические отношения; жесткий правовой режим; доступность
финансовых ресурсов. Реальную защиту законопослушного инвестора, выполняющего
свои обязательства, необходимо возвести в приоритет государственной политики.
Возможно, такое сотрудничество остается благоприятным при реализации больших
межправительственных проектов с участием крупных компаний и международных
финансовых институтов. Пример тому – реализация модернизации Токтогульской, Уч-
Курганской, Атбашинской ГЭС и Бишкекской ТЭЦ.
А как же на деле происходит инвестиционное сотрудничество в режиме «справедливости,
равноправия и стабильности» в секторе малой энергетики Кыргызстана? «EXPERT по
Кыргызстану» провел анализ взаимоотношений государства и инвестора на примере
совместного кыргызско-французского предприятия ОсОО «Калининская ГЭС». Ее
исполнительный директор Элеонора Казакова говорит о том, что, к сожалению, когда
такое сотрудничество касается области малого бизнеса, то незащищенность инвестора и
нарушение договорных обязательств, похоже, становятся нормой для многих
государственных ведомств.
Большое видится на расстоянье
Говорят, для того чтобы делать какие-то выводы и проводить анализ, нужно брать за
основу определенный промежуток времени. Очень характерными примерами реализации
инвестпроектов стали две малые ГЭС: одна старая, восстановленная; другая – вновь
построенная на деньги частных инвесторов. Два проекта с разницей в реализации в 20 лет,
которые как раз пришлись на период независимости Кыргызстана, – достаточный период
для того, чтобы проследить динамику происходящего.
В августе 1997 года было подписано соглашение между правительствами Кыргызстана и
Франции «О взаимном поощрении и защите инвестиций». А уже в сентябре между АО
«Кыргызэнерго» и группой французских компаний «Мекамиди» было создано совместное
предприятие – ОсОО «Калининская ГЭС». Сторонами были подписаны три документа:
концессионное соглашение, договор о закупке электроэнергии, соглашение между АО
«Кыргызэнерго» и французскими компаниями о создании совместного кыргызско-
французского предприятия. Калининская ГЭС мощностью 1,4 МВт в селе Сосновка
Жайылского района была передана в аренду французским специалистам на 15 лет с целью
ее восстановления и модернизации. Кыргызская сторона обязалась покупать 100 %
выработанной электроэнергии по закрепленному в соглашении тарифу, представлявшему
собой средний показатель от национального тарифа. Восстановление Калининской ГЭС
стало первым в республике инвестиционным проектом по возрождению малой ГЭС,
предложенным частными инвесторами.
Результаты доказали преимущество эксплуатации малой ГЭС частным
производителем.
Введенная в эксплуатацию в 1954 году, КГЭС за все годы своей работы вырабатывала
ежегодно в среднем 3,5 миллиона кВт⋅ч электроэнергии в год. Из-за выхода из строя
оборудования и гидросооружений она часто простаивала, а в начале 90-х годов была
полностью остановлена.
После полугода восстановительных работ, в марте 1998 года возрожденная КГЭС начала
вырабатывать электроэнергию. Но фактически восстанавливать станцию пришлось
дважды, так как в июле 1999 года в результате сошедшего оползня ГЭС была вновь
выведена из строя, что потребовало привлечения дополнительных финансовых,
временных и человеческих ресурсов. Результат восстановления – выработка до 8
миллионов кВт⋅ч электроэнергии. Уже в 2001 году после установки второго агрегата,
привезенного из Франции, этот показатель удвоился!
Договор дороже денег
Кыргызская Республика и Французская Республика являются участниками Договора к
Энергетической хартии, подписанного в Лиссабоне 17 декабря 1994 года (ратифицирован
Законом Кыргызской Республики от 26 июля 1996 года № 45). Статья 10 этого договора
регламентирует, что «каждая договаривающаяся сторона, в соответствии с положениями
настоящего договора, поощряет и создает стабильные, равноправные, благоприятные и
гласные условия инвесторам других договаривающихся сторон для осуществления
инвестиций на ее территории. Такие условия включают обязательство предоставлять без
исключения инвестициям инвесторов других договаривающихся сторон справедливый и
одинаковый режим. Такие инвестиции также постоянно пользуются максимальной
защитой и безопасностью, и никакая договаривающаяся сторона не должна никоим
образом препятствовать посредством неоправданных или дискриминационных мер
управлению, поддержанию, пользованию, владению или распоряжению ими. Ни при
каких обстоятельствах таким инвестициям не должен предоставляться режим, менее
благоприятный, чем режим, предписываемый международным правом, в том числе
договорными обязательствами. Каждая договаривающаяся сторона соблюдает все
обязательства, которые она приняла в отношении инвестора или инвестиции».
Де-юре не значит де-факто?
Как рассказала Элеонора Казакова, за время действия пилотного проекта по
восстановлению Калининской ГЭС со стороны французских партнеров были надлежащим
образом выполнены все принятые на себя по соглашению обязательства. Функциональная
способность малой ГЭС была восстановлена и обновлена, ввезено и установлено
турбинное оборудование, местным гражданам Кыргызской Республики были обеспечены
долгосрочные рабочие места. Станция работает в бесперебойном режиме в летний и
зимний периоды, концессионер в надлежащем порядке выполняет свои обязательства по
выплате необходимых платежей кыргызской стороне. Ежемесячные налоговые
отчисления в бюджет республики от малого предприятия составляют более 100 тысяч
сомов.
При этом практически вся 20-летняя история проекта связана с постоянным преодолением
рисков. И не только природных, свойственных проектам, использующим ВИЭ, но и
экономических, связанных с политической нестабильностью и произволом чиновников.
За 20 лет работы восстановленной ГЭС в стране пришел к власти 4-й президент и 30-й по
счету премьер-министр. Также соглашения по Калининской ГЭС претерпели
значительные изменения в результате произошедшей реорганизации АО «Кыргызэнерго»
в начале 2000 года и разделения его на отдельные компании по видам основной
деятельности.
Без соответствующего правового и юридического анализа, без согласования с инвестором,
владеющим 70 % долей в ОсОО, целостность проектных соглашений была нарушена.
Логика в отсутствии всякой логики
Правопреемником по концессионному соглашению и совместному предприятию было
определено ОАО «Электрические станции» как производящая компания. Активы малой
Калининской ГЭС были отнесены по разделительному балансу к активам больших
станций Токтогульского каскада ГЭС. С введением закона об особом статусе ОАО
«Электрические станции» и ОАО «НЭСК», запрещающего продавать либо иным образом
уступать имущество данных компаний, вопреки действующей программе приватизации
энергосектора, регламентирующей приватизацию энергоактивов мощностью до 30 МВт,
активы Калининской МГЭС оказались «заблокированы» для отчуждения! Это сказывается
теперь на принятии решений по дальнейшей эксплуатации станции.
Учебный кейс
Именно так Элеонора Казакова охарактеризовала сегодня проект восстановленной
Калининской ГЭС: «Я везде говорю об этом, потому что практически все потенциальные
риски, которые должен учитывать инвестор при разработке проектов, можно наглядно
продемонстрировать на примере работы нашей станции».
Эксперт назвала следующие риски:
- Валютный: уже через год после начала проекта, в 1998 году произошла
девальвация сома, что снизило предусмотренный двусторонним соглашением
тариф с $1,23 за 1 кВт⋅ч до $0,8. Как следствие, новый тариф стал барьером к
исполнению предусмотренных проектом вложений. - Институциональный: постоянная смена структуры управления энергосектором:
от создания Государственного агентства по энергетике (ГАЭ) до Государственного
агентства по промышленности, энергетике и недропользованию (ГКПЭН) с
десятком преобразованных (в промежутке с 1997 до 2018 года) уполномоченных
по энергетике структур со сменой их названий, местоположений,
подведомственности и компетентности руководителей напрямую отразилась на
деятельности предприятия. А именно это обернулось раздвоением одного
проектного партнера в лице АО «Кыргызэнерго» на ОАО «Электрические
станции» и ОАО «Северэлектро», каждый из которых отказывался от подписанных
соглашений вопреки нормам международного права и законодательству КР. Долг
распределительной компании перед КГЭС в течение многих лет составлял от 50 до
90 % от выставленных счетов за поставленную в сеть электроэнергию. При этом,
пользуясь тем фактом, что тарифы на транспортировку вплоть до 2007 года не
были закреплены законодательно, ОАО «Северэлектро» блокировало возможность
поставки электроэнергии КГЭС другим хозяйствующим субъектам. С появлением
тарифов на транспортировку малая ГЭС смогла поставлять свой «товар»
промышленным потребителям по договорному тарифу. Услуги на передачу
электроэнергии оплачивал сам потребитель. «Освободившись» от назойливого
инвестора, распредкомпания должна была, по идее, обрадоваться. Но на деле
радость обернулась разочарованием: ведь получается, что при таком раскладе
распредкомпания потеряла платежеспособного покупателя.
Гарантированная поставка энергии: быть или не быть – вот в чем вопрос?
Проанализировав плюсы и минусы приобретения электроэнергии от частных
поставщиков, распредкомпания в итоге пришла к выводу, что все-таки лучше покупать их
электроэнергию, что называется, «с колес», чем отдавать третьей стороне. А для
инвестора, использующего ВИЭ, по большому счету тоже выгоднее продавать энергию
напрямую энергоснабжающим компаниям, потому что у маленьких ГЭС всегда
сохраняются риски природного характера в виде сокращения русловых объемов воды,
оползней и землетрясений. Эти факторы могут помешать гарантийной поставке энергии
прямым потребителям или же грозят риском внезапно остаться без покупателя в случае
смены его режимов потребления или банкротства. Калининской ГЭС на собственном
опыте пришлось столкнуться с внезапным отказом покупателя от покупки
электроэнергии, связанным с закрытием предприятия, и другим случаем, связанным с
запретом компании экспортировать электроэнергию в связи с внутренним страновым
дефицитом.
О гарантированной поставке энергии можно говорить при стабильной
институциональной системе и четко определенных правилах рынка. Когда же чехарда
изменений приводит к отсутствию компетенции специалистов, экономической
неграмотности чиновников и спонтанности принимаемых решений, тогда возникают
произвол и коррупция.
Тарифные проблемы – архиважнейшие!
Экономический риск, который в энергетике связан прежде всего с тарифной политикой,
становится самым главным барьером на пути развития как государственных, так и
частных проектов. Низкие тарифы на электроэнергию в КР, не доходящие даже до уровня
себестоимости, тормозят развитие всей инфраструктуры и не способствуют привлечению
инвестиций в эту стратегическую отрасль.
Тарифные проблемы тормозят развитие финансирования, возможности банковского
кредитования, увеличивают долговые обязательства и приводят к неэффективно
работающей экономике и низким темпам развития.
Согласно исследованиям Всемирного банка, в Кыргызстане не существует разработанной
тарифной политики для производителей малой генерации, учитывающей особенности
частного финансирования и работы частных предприятий. Тарифы для вновь построенных
малых ГЭС закреплены Законом КР «О возобновляемых источниках энергии». А
действующие немногочисленные малые станции, поставляющие свою электроэнергию в
сеть, должны «защищать» свои тарифы в уполномоченном органе по тарифам (ГАРТЭК)
по методике, составленной для крупных компаний-монополистов. Однако цифровые
параметры данной методики фактически исключают наличие прибыли, где нет
установленных норм и критериев оценки затрат для различных категорий малой
генерации. Такая «защита» тарифа никак не увязывается с защитой инвестиций,
«стабильностью правил и жестким правовым режимом», отличается непредсказуемостью
и является наглядным примером экономического риска.
«Имея выбор между нестабильной поставкой независимому потребителю по договорной
цене и стабильной поставкой в распредсети по низкому тарифу, увы, Калининской ГЭС в
ожидании изменений нормативной базы приходится выживать, что называется, с синицей
в руках, вынужденно игнорируя понятие прибыльности предприятия. И так происходит на
протяжении всего периода работы, – говорит Элеонора Казакова. – Напрашивается
закономерный вопрос: зачем? Затем, что инвестор поверил информации об огромном
гидропотенциале Кыргызстана, заявлениям властей страны о готовности привлекать
инвестиции в развитие этого потенциала с обеспечением адекватной тарифной политики и
гарантиями их защиты!»
Нонсенс, да и только!
Два десятилетия деятельности в стране с ожиданием лучших времен и балансирования на
волнах постоянных изменений – это, без сомнения, долгий, но бесценный опыт. Он
показывает, что реальная ситуация с первой восстановленной малой ГЭС доведена
практически до абсурда. На фоне дефицита электроэнергии в стране и ее возрастающего
потребления, на фоне повсеместных заявлений властей и руководителей отрасли об
острой необходимости введения новых мощностей, по сей день предложения инвесторов
Кыргызстану остаются без ответа. Эти предложения – продление аренды станции с целью
ее полной модернизации и увеличения объема выработки на 30 %, вложение частного
капитала порядка 2 миллионов долларов США.
Нонсенс! С одной стороны, решения о продлении соглашения с французскими
инвесторами уже были приняты на правительственном уровне, закреплены протоколами
не одного совещания! А с другой – уже ЧЕТВЕРТЫЙ год бумаги гуляют по коридорам
чиновников от энергетики.
Состоявшаяся в ноябре 2017 года бизнес-миссия французских компаний, организованная
при содействии Посольства Французской Республики в Кыргызстане, имела целью
дальнейшее развитие экономических и культурных связей наших стран, отметивших 25-
летний юбилей своего сотрудничества. Во время встречи компаний, представляющих
бизнес-миссию, с премьер-министром Кыргызской Республики Сапаром Исаковым вице-
президент компании «Мекамиди» озвучил проблему и выразил недоумение, связанное с
затягиванием решения вопроса по дальнейшей эксплуатации маленькой ГЭС, 20 лет
работающей под руководством французской компании. В присутствии посла Франции
господина Микаэля Ру и членов бизнес-миссии премьер-министром было дано поручение
о решении данного вопроса. «Вот только узнать, кому поступило это поручение, так и не
удалось, – констатирует Элеонора Казакова. – Неоднократные письменные и устные
попытки договориться о встрече с главой Нацэнергохолдинга, ответственным за принятие
решения по Калининской ГЭС, игнорируются до настоящего момента и вновь зависли в
«режиме ожидания».
Все возвращается на круги своя
«Можно было бы посетовать на судьбу и сказать, что просто нам не повезло. Что знаний
не хватило, компетенции, что не вписались мы почему-то со своим видением в
происходящие процессы. Но, увы, 20-летний период нашего «наблюдения» за
происходящими событиями в области энергетики позволяет констатировать, что дело все-
таки не в нас, а в системе, которая буксует уже не первый десяток лет», – считает
Элеонора Казакова.
В доказательство она приводит пример Тегирментинской МГЭС мощностью 3,1 мегаватта
в Кеминском районе Чуйской области.
Уже не иностранный инвестор, а местный, наш, родной, побывавший и во власти, и в
бизнесе, решил вложить деньги в благое дело – строительство малой ГЭС. И кредит
решился взять, тарифы-то закреплены Законом КР «О ВИЭ». Сделал расчеты, отвел
землю, нашел проектную компанию с международным опытом и договор с
распредкомпанией подписал. И построил ГЭС! И запустил! Радуйся, страна!
Но что-то вдруг пошло не так. Распредкомпании и руководящий орган в лице
Нацэнергохолдинга этой электроэнергии не рады совсем, платежи пошли с задержкой. А
кредиты теперь уже отечественному инвестору надо возвращать вовремя.
«И ты уже не друг государству, а почти враг. Убытки, говорят, от тебя только. Никакой
другой выгоды. И ни твои финансовые, ни технические проблемы никого не волнуют. Ах,
он еще пару ГЭС решил построить? И разрешительные документы на руках? Где-то это
написано, что нужны малые ГЭС? И преференции определены законодательно? Не знаем,
мы не писали, потому против. И картинка происходящего стала напоминать историю 20-
летней давности про одну маленькую ГЭС и какого-то залетного инвестора, который тоже
прочитал, заключил и запустил», – говорит эксперт.
И, похоже, извечный вопрос «Быть или не быть малой энергетике в стране?» останется без
ответа еще на неопределенный период.